Capacidade de organização, ocupação de espaços e mobilização de segmentos diversos da sociedade, bem como a formação de uma base sólida de conhecimento na defesa da saúde como direito universal, são alguns dos alicerces que sustentaram o movimento da Reforma Sanitária Brasileira, nos anos 1970, em plena ditadura militar, e a realização bem-sucedida da histórica 8ª Conferência Nacional de Saúde, em março de 1986, ainda no início da redemocratização.

A conjuntura daquele momento, as realizações alcançadas e um olhar sobre o legado da Oitava quarenta anos depois são o tema da roda de conversa promovida pelo Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz (CEE-Fiocruz), no dia 24/3/2026, reunindo seus pesquisadores Paulo Amarante, Sonia Fleury, José Gomes Temporão, Ligia Giovanella e Luiz Antonio Santini, que participaram ativamente desse processo e se tornaram importantes referências da Reforma Sanitária e da criação do Sistema Único de Saúde (SUS). 

“Fomos intelectuais orgânicos que formulamos projetos, formamos pessoas, construímos instituições e experimentamos, adotamos uma estratégia de ocupação de espaços que estavam sendo abertos pelo próprio fracasso do modelo dominante de atenção à saúde”, recorda-se Sonia Fleury, que foi dirigente do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), criado em 1976, como articulador e difusor de uma consciência sanitária, e da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco), de 1979, com “forte base institucional”.

Integrante do Partido Comunista, Sonia destaca a ênfase na capacidade de organização que orientava a atuação dos militantes. “Tanto o modelo dominante na área da Saúde e da Previdência, quanto o poder militar estavam se diluindo e isso abria espaços. A Saúde teve essa capacidade de se organizar, de formular e de ocupar esses espaços. Era o reformismo versus a revolução. E o que vemos hoje é que construímos um projeto democrático para essa sociedade e um sistema de saúde universal, e que isso foi fruto do correto entendimento daquela conjuntura”, considera.

Para Sonia, mais do que a mobilização social alcançada na 8ª Conferência e posteriormente, com o envio à Assembleia Constituinte de mais de 50 mil assinaturas para aprovar uma Emenda Popular, as conquistas obtidas tinham por trás o poder de organização. “Isso distinguiu nossa área o tempo todo. Tínhamos uma organização política, tanto que todas as vezes que tentaram destruir esse projeto [da Reforma Sanitária], essa organização nos levou à resistência e a fazer frente a isso”.

“A Saúde teve essa capacidade de se organizar, de formular e de ocupar esses espaços. Era o reformismo versus a revolução. E o que vemos hoje é que construímos um projeto democrático para essa sociedade e um sistema de saúde universal, e que isso foi fruto do correto entendimento daquela conjuntura ”

— (Sonia Fleury)

José Temporão, que, à época da Oitava era secretário de Planejamento do Inamps, na gestão de Hesio Cordeiro e participou da Conferência como delegado, destacou “a atualidade do relatório final da Conferência” e trouxe para a conversa as iniciativas que vinham sendo levadas à frente nos anos 1970, em alguns municípios brasileiros, como Montes Claros, Campinas, Londrina e Niterói – nos quais a oposição ao regime militar havia ganho as eleições –, com “experimentos políticos” de modelos alternativos de atenção à saúde que influenciaram diretamente a Reforma Sanitária.

“A partir daí, temos um acúmulo, uma base, digamos, técnico-política no campo da Saúde que vai se desenvolvendo”, diz. “Ao mesmo tempo, há um gigantesco movimento na academia, nos departamentos de Medicina Social e Preventiva, há a criação do Cebes, com [os médicos sanitaristas] Davi Capistrano, Zé Rubens e Sergio Arouca”, recorda-se, lembrando, ainda de Carlos Gentili de Melo, integrante do Cebes, que viajou pelo Brasil, discutindo questões relacionadas a um novo modelo de atenção à saúde.

Ele chamou atenção, ainda, para as ações integradas de saúde, que vinham sendo levadas à frente desde o início dos anos 1980, na gestão de Hesio, preconizando a transferência de recursos da Previdência para a Saúde, de modo a fortalecer os municípios, com vistas à universalidade da atenção – o que, até então, se restringia aos trabalhadores com carteira assinada. “Todo esse contexto levou à implementação do SUDs [Sistema Unificado Descentralizado de Saúde], com uma descentralização do orçamento, logo após a Oitava”.

Ligia Giovanella, que participou das experiências levadas à frente em prefeituras de oposição, recorda-se do município de Lages (SC) e sua praça central, que, conforme relata, representava a própria segmentação do setor de assistência à saúde do Brasil. “Na praça, havia uma policlínica do Inamps, que só atendia a população formalmente vinculada ao mercado de trabalho, assalariada com contribuição; tinha o Centro de Saúde Estadual, que fazia algumas atividades de prevenção, vacinas e atenção materno-infantil; mais atrás, em outra quadra, um hospital filantrópico atendia a população de sindicalizados do Funrural; e em uma quadra, ainda, situava-se um pronto-socorro municipal”.

A “experiência democrática”, analisa Ligia, veio constituindo os “postinhos de saúde” para atenção à população, a partir das organizações sociais, dos movimentos sociais, das associações de moradores nos bairros. “Eu diria que são os primórdios de uma atuação de atenção primária, mas direcionada ao comunitário. Já se colocava a questão da atenção ambulatorial frente à hospitalar, mas não se tinha ainda uma concepção de uma atenção primária, territorializada e, mais importante, com participação social, como expresso na declaração da Conferência Alma-Ata [realizada em 1978, no Cazaquistão]”, pontua Ligia, que participou de Alma-Ata, por atuar na Secretaria de Desenvolvimento Social, em projeto de agentes comunitários de saúde nas favelas.

Luiz Santini destacou seu vínculo “institucional, histórico, orgânico” com o movimento da Reforma Sanitária, atuando como dirigente e militante. Ele integrou, ao lado de Sergio Arouca e Hesio Cordeiro, o Partido Sanitário, movimento suprapartidário de jovens médicos que buscavam mudar a face da saúde no país. Santini, que foi superintendente do Inamps, abordou na conversa o papel da educação médica, uma das vertentes de sua participação no processo de transformação então em curso.

Como cirurgião e chefe do serviço de emergência importante na cidade de Niterói [no Hospital Universitário Antônio Pedro], Santini lidava com uma realidade “muito cruel”, conforme define. “Fazíamos uma reflexão política e técnica a respeito do que podia ser feito para transformar um serviço que atendia a metade do Estado do Rio de Janeiro e onde os problemas de noventa por cento dos atendidos não tinham a ver com emergência, mas com situações resultantes da falta de acesso aos recursos do sistema de saúde existente, ou seja, o que se chamava de população indigente, os não previdenciários, os não cobertos pelo serviço público oficial existente”, observa Santini.

Santini recorda-se da “proposta política, democrática, avançada” instituída na Secretaria Municipal de Saúde de Niterói, tendo à frente, então, o secretário Hugo Tomasini, que estruturou a pasta, responsável, naquele momento, apenas por um único equipamento público – o cemitério, conta.

“Os estados tinham secretarias de Saúde, mas os municípios, não, a não ser as capitais. Então, nesse momento, o que o Tomasini fez foi implementar aquilo que Alma-Ata recomendava: a ênfase na atenção primária à saúde”, destaca. “Com isso, trouxe o apoio de uma série de intelectuais, pessoas que estavam desenvolvendo essa discussão na Uerj, na própria UFF, e que vieram a constituir uma equipe de apoio ao planejamento de saúde do município de Niterói”, rememora, apontando uma “conjuntura favorável”, que levou à criação do Projeto Niterói, uma das experiências-piloto de ações integradas de saúde.

Paulo Amarante levou à conversa o movimento da Reforma Psiquiátrica e a luta antimanicomial, conformados no contexto da Reforma Sanitária. Ele enfatiza o contato inicial que manteve com o Cebes, que depois chegou a presidir – “o único psiquiatra presidente do Cebes”. Paulo destaca o marco do I Simpósio de Política Nacional de Saúde, realizado em outubro de 1976, na Câmara dos Deputados. “O Cebes, sob a liderança de Sergio Arouca, apresentou o documento fundamental A questão democrática na área da Saúde, que defendia a saúde como direito e não mercadoria”, conta, referindo-se ao documento que continha a proposta inicial do SUS. “Eu tive a incumbência de datilografar a versão final para levar a Brasília”, lembra ainda Paulo, que era coordenador de saúde mental no Cebes e estava na mesa do simpósio, ao lado de Sonia Fleury. Ele apresentou ali o primeiro documento de análise das políticas de saúde mental, no contexto da Reforma Psiquiátrica.

Como analisa Paulo, esse foi um “momento histórico”, tendo em vista que trazer à tona a questão democrática na área da Saúde sustentou a luta antimanicomial. “Nós tínhamos o problema de que o nosso usuário era louco, era considerado incapaz, alienado, irresponsável, perigoso”, relata. “E, com a defesa da participação, do controle social, da universalidade, do cuidado, aproveitamos e incluímos o louco como protagonista da reforma, como sujeito político”.

Um ano após a Oitava, prossegue Paulo, foi realizada a primeira Conferência Nacional de Saúde Mental. “Só saiu essa conferência porque Arouca bancou uma proposta minha, em nome do movimento, de chamarmos a I Conferência Estadual de Saúde Mental do Rio de Janeiro, para desencadear as outras. Aí, saiu a de São Paulo, saiu a de Minas, saiu a do Rio Grande do Sul. E foi essa virada”.

“Um grande diferencial do nosso Sistema Único de Saúde é a institucionalização da participação social em todos os seus níveis, e que é exemplar. Mesmo sistemas como o da Espanha, o da Inglaterra, não têm a institucionalização da participação social”, observa Ligia Giovanella, que estuda comparativamente os sistemas de saúde de diferentes países.

Como analisa Sonia Fleury, a questão democrática, como orientadora do movimento da Reforma Sanitária conferiu uma originalidade àquele processo. “Os outros setores também estavam mobilizados, mas nosso modelo foi radicalmente associado à democracia. Nós tínhamos que construir a democracia a partir do setor Saúde”.

O legado da 8ª Conferência Nacional de Saúde

A reflexão dos pesquisadores evidencia que o legado da 8ª Conferência ultrapassa a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), alcançando dimensões mais amplas da institucionalidade democrática, da participação social e da construção de políticas públicas.

Ao retomar o contexto histórico, o ex-ministro Temporão destaca que a Oitava representou uma ruptura com o modelo anterior de conferências, até então restritas a círculos técnico-burocráticos. A abertura à participação popular e aos movimentos sociais redefiniu o próprio sentido desses espaços, diz. “Na oitava houve uma ruptura total. Sergio Arouca traz a ideia de fazer uma conferência chamando a sociedade a participar, com delegados das instituições e das organizações, mas aberta aos movimentos sociais como um todo. Essa é a grande marca da Oitava”.

Essa mudança não foi apenas formal, mas política, pontua Temporão: diferente, inclusive, das conferências posteriores, frequentemente marcadas pela fragmentação de propostas, a 8ª  Conferência consolidou um “núcleo duro” de diretrizes estruturais — universalização, descentralização e democratização — que se transformaram em ação política concreta.

Para Sonia Fleury, o principal legado da conferência está justamente na sua dimensão democrática ampliada. “Mais do que um evento da área da Saúde, a Oitava ensinou que a democracia exige inclusão social, institucionalidade e participação efetiva:
democracia se constrói com inclusão social, não pode ser só democracia eleitoral.”

Segundo ela, a conferência foi “essencialmente dialógica”, baseada no debate de teses em todo o país, o que permitiu a construção de consensos e de uma nova correlação de forças. “Esse processo deu origem não apenas ao SUS, mas a um modelo inovador de federalismo pactuado, com instâncias de negociação e controle social que influenciaram outras áreas”.

Paulo Amarante reforça o papel da conjuntura política na potência daquele momento. Inserida no contexto das mobilizações pelas Diretas Já e da transição do regime militar, a conferência se beneficiou de uma intensa expectativa democrática que mobilizava a sociedade brasileira, considera. “A expectativa da democracia era muito importante. Todo mundo discutindo, fazendo grandes assembleias.” Esse ambiente favoreceu a construção de um projeto coletivo de país, no qual a saúde foi compreendida como direito de cidadania e elemento estruturante da democracia.

Já Santini chama atenção para os condicionantes históricos e estruturais que possibilitaram esse avanço. Segundo ele, o êxito da experiência brasileira não pode ser dissociado de uma base prévia de desenvolvimento institucional, científico e econômico, construída ao longo do século XX. “Existia uma base de ciência, de conhecimento, de desenvolvimento, de pensamento estratégico do país que contribuiu para isso”. Essa base diferenciaria o Brasil de outros países latino-americanos, onde iniciativas semelhantes não lograram o mesmo grau de institucionalização.

Em conjunto, as reflexões apontam que a 8ª Conferência Nacional de Saúde foi, mais do que um evento, um momento instituinte, capaz de articular participação social, formulação teórica e ação política em torno de um projeto de transformação. Seu legado permanece atual diante dos desafios contemporâneos, especialmente no contexto da realização de novas conferências de saúde. Como sugere o debate, o futuro dessas instâncias dependerá, novamente, da capacidade de articular diálogo, mobilização social e projeto de Estado — elementos que fizeram da 8ª Conferência um marco ainda inacabado da democracia brasileira.

Rumo à 18ª Conferência, em 2027

Ao abordar o que esperar da 18ª Conferência Nacional de Saúde, que tem como tema central Saúde, democracia, soberania e SUS: cuidar do povo é cuidar do Brasil, e cuja etapa final será realizada em julho de 2027, os pesquisadores destacaram desafios estruturais e a permanência de agendas históricas da Reforma Sanitária.

Sonia Fleury chamou atenção para o tópico da soberania que integra o tema central, e lembra como a pandemia de Covid-19 expôs de forma dramática a dependência tecnológica brasileira. Para a pesquisadora, soberania vai além da dimensão econômica. “É a construção de um projeto nacional coletivo. Sem políticas sociais que garantam direitos e integração, não se pode falar de soberania”, define. Para ela, a questão social precisa voltar ao centro do debate. “Nós, da área social, temos que ir para este momento mostrando que a democracia e a soberania dependem da integração nacional. E essa integração quer dizer políticas sociais que garantam direitos sociais, respeito à cidadania, direitos humanos”.

Luis Antonio Santini destaca o contraste entre o setor privado de 1986 e o atual, lembrando que na época da 8ª Conferência, esse setor era “praticamente uma corporação representando hospitais prestadores de serviços”. Hoje, prossegue, temos um setor multinacional, extremamente poderoso economicamente e com grande influência política e enorme poder de comunicação, criando novos desafios ao setor Saúde.

José Temporão lembra que a Oitava rejeitou a estatização imediata da Saúde – da indústria farmacêutica e dos serviços de saúde – e defendeu o fortalecimento da oferta pública de forma progressiva, contratando-se inicialmente o serviço privado pelas regras do serviço público, como se público fosse. Isso possibilitou que o setor privado buscasse defender seus interesses na Constituinte, como observa. “Um dos fatores que impediu a proposta de fortalecimento progressivo da oferta pública foi o impedimento, no governo Collor, de que a base financeira do SUS se sustentasse, pela transferência dos recursos da Previdência Social ao orçamento do novo Ministério da Saúde”, recorda.

No que diz respeito à questão da soberania, destacada na 18ª, Temporão observa que a Oitava foi pioneira ao identificar a dependência tecnológica brasileira e suas consequências. “Foi um insight antecipado em décadas da política de fortalecimento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde”.

Segundo ele, “a Oitava já fazia um diagnóstico da dependência tecnológica”, apontando que, embora o termo não fosse usado na época, havia plena consciência de que o Brasil dependia das multinacionais farmacêuticas para assegurar a oferta de produtos essenciais. Temporão lembrou que a conferência defendia “um projeto nacional de internalização da produção e do aumento do investimento em ciência, desenvolvimento, inovação e tecnologia”.

A propósito também do tema da nova conferência, Paulo Amarante destaca, além da soberania, o cuidado e, nesse sentido, o conceito ampliado de saúde e da determinação social do processo saúde-enfermidade, defendido desde a Oitava. Ele relaciona o conceito ampliado de saúde ao enfrentamento das desigualdades e critica a expansão da medicalização. “Transformar sofrimento social em transtorno mental é um produto exportado ao mundo. Isso despolitiza o sofrimento e o transforma em mercadoria”.

Ao analisar o impacto da 8ª Conferência Nacional de Saúde na reorganização do cuidado em saúde no Brasil, Lígia Giovanella destacou a centralidade do conceito ampliado de saúde. Segundo ela, “o conceito ampliado de saúde, que se difunde no relatório da Oitava Conferência […] orienta essas transformações no cuidado, na atenção primária, da saúde e da Estratégia de Saúde da Família”.  A pesquisadora destacou a incorporação da participação social, da abordagem comunitária e da formação de sujeitos mais democráticos como elementos fundamentais. Para Lígia, esses aspectos são essenciais para compreender a mudança do modelo assistencial no SUS, especialmente à medida que o sistema avança para uma atuação menos medicalizante.

Ligia chama atenção para a manutenção, no programa da 18ª Conferência de uma iniciativa lançada na conferência anterior, voltada à organização das Conferências Livres de Saúde, “fundamentais no processo democrático”. Na 18ª a iniciativa irá mais além com as Conferências Populares, que podem ser organizadas por grupos sociais diversos. “Ao mesmo tempo, que ampliam a participação democrática, trazem tensões, embates em termos dos direitos das mulheres, das crianças e outros”.

Na abordagem dos desafios atuais para a próxima conferência, Santini destaca a importância do tema da comunicação, como instrumento de dominação e de poder, interferindo na vida das pessoas de forma quase absoluta. Ele alerta para o impacto, em especial, da comunicação digital e sua influência sobre a formação das crianças. “Uma forma de ocupação da capacidade de construir racionalidades. As crianças estão submetidas a uma manipulação contra a qual temos pouca capacidade de reagir”.

Quanto ao sucesso da próxima conferência, Paulo Amarante chama atenção para a importância de se expandirem as conferências livres, da renovação dos conselhos de Saúde e da “capacidade de envolver quem nunca chegou às conferências”. Ele também defende, ainda, a necessidade de voltar a trazer à tona temas essenciais, como “desprivatizar o SUS, regular o setor privado e retomar a ideia de promoção da vida, não apenas de serviços”.

Comparandoo período pré-SUS com a realidade atual, Ligia Giovanella lembra que, na época da 8ª Conferência, havia “uma situação de não acesso”: quem não tinha Previdência era tratado como indigente. “Hoje, apesar das dificuldades, temos um sistema universal que inaugura novas agendas de cuidado, dos idosos, das pessoas com deficiência, dos mais vulnerabilizados”, avalia.

Para Sonia, tivemos, com a Oitava, uma “conquista histórica”, pois “demolimos a ideia de que saúde é só para quem tem carteira assinada e hoje a população reivindica o direito a saúde e se precisar vai à Justiça quando é preciso.” Ao lado disso, no entanto, ela observa “mudanças preocupantes” no clima político. “O que mudou para pior é a esperança. Há uma desilusão com a política, uma visão antissistema”, analisa. Ainda assim, reconhece, há potência nas periferias. “Vá às periferias para ver como a vida está lutando para resistir”, convida.

Em um balanço geral, Temporão aponta que falta ainda à sociedade brasileira a compreensão de que a defesa dos sistemas universais e da democracia é essencial para o desenvolvimento do país. “Há um discurso na grande mídia, no setor privado e em vários outros espaços sociais de que o SUS é muito legal, mas para os pobres. Essa é uma questão que a Oitava colocava com muita força, muita clareza, e ainda é um desafio para nós”.