Publicado site Outra Saúde. Por José Gomes Temporão e José Carvalho de Noronha.
Há uma crítica importante a fazer, à leitura hoje dominante sobre a 8ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), que tende a apresentar o evento como o momento fundador quase exclusivo do SUS. Ao fazer isso, frequentemente subestima a outra vertente decisiva do processo: a da reforma conduzida no interior do aparelho estatal, sobretudo no INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social) sob a presidência de Hésio Cordeiro, a partir das Ações Integradas de Saúde (AIS) e, depois, do SUDS (Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde). Hésio assumiu o INAMPS em 1985 e, no comando de uma das instituições centrais do sistema segmentado e de grande peso orçamentário, tornou-se ator chave da transição para o SUS.
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O ponto central é que o SUS não nasceu apenas de um momento constituinte de formulação político-doutrinária; nasceu também de uma engenharia institucional e administrativa construída por dentro do Estado. Jairnilson Paim mostrou que os convênios trilaterais do Plano do CONASP (Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdenciária) se transformaram no Programa das Ações Integradas de Saúde (AIS).
Em 1984, passaram a se apresentar como “estratégia” das AIS, envolvendo não só o INAMPS, mas também os ministérios da Saúde e da Educação, sendo nessa concepção uma “estratégia-ponte” para a reorientação das políticas de saúde, com descentralização gerencial, integração de ações e abertura de canais para participação da sociedade. A concepção e implantação das AIS começou a se dar com o protagonismo de pelo menos três intelectuais e agentes políticos do campo progressista: Henri Jouval Jr, Eleutério Rodrigues Neto e José Gomes Temporão, coautor deste artigo.
Isso muda bastante a narrativa. A leitura hegemônica da 8ª CNS costuma privilegiar a conferência como ápice simbólico da Reforma Sanitária, o que é correto, mas às vezes esquece que havia, paralelamente, uma via operacional da unificação, menos retórica e mais política e administrativa, que passava pela expansão das AIS nos estados e municípios. O próprio Paim registra que, na 8ª CNS, um dos pontos polêmicos foi justamente a defesa das AIS como estratégia de transição para o novo sistema de saúde. Ou seja, não havia apenas o projeto da unificação “pelo alto”, com absorção imediata do INAMPS pelo Ministério da Saúde; havia também a defesa de uma unificação “pela base”, por meio da integração progressiva de redes, gestão e financiamento.
É nesse contexto que o SUDS, criado pelo Decreto nº 94.657, de 20 de julho de 1987, deve ser relido. O decreto é claro ao dizer que o programa tinha por objetivo “contribuir para a consolidação e o desenvolvimento qualitativo das Ações Integradas de Saúde”. Em outras palavras, o SUDS não foi um desvio em relação à 8ª CNS, nem uma solução menor; foi o aprofundamento institucional das AIS e a forma historicamente possível de fazer a reforma avançar sem resolver de modo abrupto a disputa entre as duas estratégias de unificação e garantir a participação e o apoio político de Estados e Municípios.
Um artigo crítico pode sustentar, portanto, que a narrativa mais celebratória da 8ª CNS incorre às vezes em uma espécie de idealismo retrospectivo, onde se conta muito bem a história do projeto, mas conta-se menos a história dos dispositivos concretos e da construção política que tornou o projeto viável. A conferência deu o arcabouço político; mas a passagem do sistema segmentado para o SUS exigiu também a intervenção sobre orçamento, convênios, rede assistencial, pactos federativos, transferência de gestão, introdução da participação da sociedade e redefinição do papel do INAMPS. A reconstrução histórica feita por Sarah Escorel sobre a Comissão Nacional da Reforma Sanitária ajuda a reforçar essa ideia de mediação, à qual a 8ª forneceu a moldura política, enquanto outros arranjos posteriores deram forma técnica e institucional à transição.
Por isso, talvez a formulação mais justa seja a de que a 8ª CNS foi o ápice político da Reforma Sanitária, mas as AIS e o SUDS foram seu braço tático-operacional decisivo. Sem a Conferência, faltaria legitimidade doutrinária e horizonte constitucional; sem Hésio Cordeiro, o INAMPS reformado, as AIS e o SUDS, faltaria justamente a ponte político-administrativa capaz de deslocar o sistema real em direção ao sistema desejado.
Igualmente relevante foi o papel fundamental da ação do INAMPS, pela sua capilaridade, nos esforços de transitar entre a 8ª e a Constituição de 1988 que consagraria o direito à Saúde em seu artigo 196 como a base legal de edificação do SUS, dispondo que “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
O SUS não nasceu apenas da potência de uma conferência; nasceu também da capacidade de usar, de maneira contra-hegemônica, a grande máquina previdenciária para desmontar o velho arranjo e preparar o novo. Essa é a dimensão que uma leitura menos convencional da 8ª CNS precisa recolocar no centro do debate.
